Im Februar 2006 sind die Zwischenberichte zur Evaluation der Hartzgesetze 1 bis 3 erschienen. An die "Politikfähigkeit" der Ergebnisse dieser Wirkungsforschung haben sich große Hoffnungen geknüpft. Um diesen Hoffnungen gerecht zu werden, bedarf es aber  - so ein erstes Fazit  -  einer anderen forschungsstrategischen und -politischen Einbettung der Evaluation.

Von großen Erwartungen begleitet, haben wirtschafts- und sozialwissenschaftliche Forschungskonsortien vor knapp 2 Jahren die Evaluation zur Umsetzung der Hartzgesetze 1 bis 3 in Angriff genommen. Da war im Vorfeld von einer wissenschaftsgetriebenen Arbeitsmarktpolitik die Rede, die die Vorstellung einer engen zeitlichen Koppelung zwischen belastbaren Evaluationsergebnissen einerseits und einer Überarbeitung von Gesetzen und Durchführungsbestimmungen durch die politische Ebene andererseits nährte. Im Frühjahr 2006 erschienen nun die Zwischenergebnisse    mit gewissem Abstand dazu Zeit, eine erste Bilanz zu ziehen:  Was hat die Wirkungsforschungsforschung uns bisher gebracht, was ist von ihr noch zu erwarten? Und wenn sie bisher wenig gebracht hat haben sollte: Woran liegt das? Wie lässt sich das ändern? Wir sind diesen Fragen in einem Ritt durch die Zwischenberichte nachgegangen. Die folgenden Ausführungen geben den internen Stand einer auch innerhalb des Projekts "Monitor Arbeitsmarktpolitik" noch nicht abgeschlossenen Diskussion wider.
Machen wir es kurz: Die Hoffnung darauf, dass wir durch die Wirkungsforschung zeitnah neues und gesichertes Wissen, d.h. Zusammenhangswissen, das reines "Faktenwissen" übersteigt, erhalten, hat sich nicht erfüllt. Ein großer Teil der präsentierten Ergebnisse war - nicht nur für den einschlägigen wissenschaftlichen Beobachter    "überraschungsfrei"; der vor der Veröffentlichung der Berichte erschienene Kommentar des Handelsblatts, der das Ganze als "Non-Event" einstufte, spricht Bände. Selbst dort, wo     in Einzelfällen - überraschende Befunde präsentiert wurden, wurden diese in der Regel mit der Einschränkung der "Vorläufigkeit" oder anderen Relativierungen versehen. Explizite oder auch implizite Handlungsempfehlungen an die Politik waren selten - eine Ausnahme stellt etwa der Zwischenbericht zu ABM dar, der die Hypothese formuliert, dass sich für zahlreiche konkrete Fälle positive Netto-Erträge ABM ergeben könnten und implizit empfiehlt, dieses Instrument zu erhalten. Umgekehrt ist nicht die Entwicklung einer einzigen politischen Richtlinie zu verzeichnen, die sich auf die Ergebnisse der Zwischenberichte beruft bzw. berufen könnte.
Vor diesem Hintergrund muss eine Konzeptionsentwicklung für die Evaluation kritisch gesehen werden, in der die Verständigung über Maßnahmeziele und Evaluationskriterien eindeutig zu kurz gekommen ist. Als Beleg dafür kann man den Sachverhalt ansehen, dass in den Studien wichtige Fragen gar nicht erst gestellt werden: Etwa die nach der Qualität der Vermittlungsleistungen oder nach einem geeigneten Koordinationsmechanismus für Angebot und Nachfrage nach Weiterbildung. Es scheint, als ob mehr die Datenverfügbarkeit und Zeitvorgaben, d.h. die Mittel die Operationalisierung bestimmt haben als ausgewiesene Ziele. Sowohl bei den gemessenen Wirkungen als auch bei der Kosten-Nutzenanalyse finden wir daher Verkürzungen. Bei der Effektivität auf Integration in ungeförderte Beschäftigung, bei der Kosten-Nutzenanalyse auf fiskalische bzw. betriebwirtschaftliche Erträge der BA.
Das Grundproblem des Ansatzes dieser Evaluation liegt darin, dass Instrumente, nicht Arbeitsmarktpolitik evaluiert wurden. Die Evaluation zeigt jedoch, dass Instrumente nicht generell "gut" oder "schlecht" sind, sondern dass es offenbar auf einen guten Instrumenten-Mix ankommt, mit dem konkrete Probleme angegangen und spezifische Ziele verfolgt werden.
Nach dem Gesagten ist Skepsis gegenüber der Annahme angebracht, dass gerade dieses Evaluationsprogramm den Anspruch von "Arbeitsmarktpolitik als lernendem System" eingelöst hat und einlösen wird. Unserer Einschätzung nach zeigen die Erfahrungen eher, dass der politische Prozess sehr viel autonomer verläuft und dass die Wissenschaft die Deutungshoheit über die Evaluationsergebnisse sehr leicht verlieren kann. Dies zeigen gerade Beispiele, in denen - vom einzelnen Zwischenbericht bis hin zum Bericht der Bundesregierung   eine schrittweise Vereindeutigung und Umgewichtung von Ergebnissen vorgenommen wurde (in der  unten als Download angehängten, ausführlichen Fassung haben wir ein paar Beispiele genannt). Um diesen Problemen zu entgegen und den diskursiven Anspruch von Wirkungsforschung zu wahren, müssen geeignete forschungsstrategische (formative, prozessorientierte Evaluation)  und -politische Lösungen (Herstellung von Fachöffentlichkeit im Forschungsprozess) gewählt werden. Zur Organisation dieses Diskurses will das Projekt "Monitor Arbeitsmarktpolitik" einen Beitrag leisten.

Volker Baethge-Kinsky

• Was bringt die Wirkungsforschung?